CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION "A"
CONSEJERA PONENTE: DOCTORA CLARA FORERO DE CASTRO
Santafé de Bogotá, D.C., diez (10) de abril de mil novecientos noventa y siete (1997)
REF: Expediente No. 8260
Autoridades Nacionales
Actor: HERNANDO VICENTE RODRIGUEZ CAMACHO
Actuando en nombre propio, el Doctor Hernando Vicente Rodríguez Camacho, en demanda presentada ante esta Corporación, impetró la nulidad de los artículos 10, 12, 16, 18, 20 y 22 del Acuerdo No. 48 del 28 de junio de 1989, expedido por el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia, en los cuales se fijan requisitos para desempeñar los cargos de Director, Subdirectores, Coordinadores, Jefes de Sección del Departamento de Biblioteca, de Jefe y de Coordinador Académico de Biblioteca Especializada, en todo aquello que fije requisitos diferentes al título de formación universitaria en Bibliotecología, para el ejercicio de esos empleos.
HECHOS
En el libelo se afirma que la Universidad Nacional de Colombia es un establecimiento público del orden nacional adscrito al Ministerio de Educación Nacional, cuyo Consejo Directivo, según acta número 11 del 28 de junio de 1989, expidió el acto acusado, por el cual se estableció el estatuto orgánico del Departamento de Bibliotecas de la misma, sede Bogotá, el cual, según voces de su artículo 31, regía a partir de su expedición; empero, dicho estatuto nunca fue publicado como se imponía hacerlo dado su carácter general, por lo cual se incumplió lo dispuesto en el artículo 8º. De la Ley 57 de 1985, en concordancia con el artículo 2º. Literal e) ibídem y el artículo 43 del C.C.A.
Así mismo afirma que en los artículos cuya nulidad se impetra, para desempeñar los cargos en ellos mencionados, se fijan requisitos extraños al ejercicio de la profesión de bibliotecología, "la cual por estar regulada por la Ley 11 de 1979 y reglamentada por el Decreto 865 de 1988, exige que quienes desempeñen los mencionados cargos sean bibliotecólogos profesionales, es decir, que deben estar inscritos y tener la tarjeta profesional que les expide el Consejo Nacional de Bibliotecología para ejercer la profesión; exigencia que precisamente ducho acuerdo, en los citados artículos desconoce" (folio 21).
Lo anterior, se asevera, ha dado origen a que se nombren en tales destinos a profesores de la Universidad de diversas especialidades, bajo la figura de la comisión, so pretexto de la inexistencia de presupuesto para crear en la planta de personal los respectivos cargos, según oficio número 1128 de 1992, cuando sí existen recursos, toda vez que se están empleando en el pago de los profesores comisionados a término indefinido.
De lo anterior, se derivan perjuicios para el buen servicio público, porque se emplean personas no preparadas para el ejercicio de la bibliotecología, soslayando las normas legales reguladoras de esa carrera, en detrimento de quienes han obtenido título universitario en esa especialidad y ostentan la respectiva tarjeta profesional.
DISPOSICIONES VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACION
El demandante invoca como infringidos los artículos 1º., 2º., 6º., y 26 de la Constitución Política, 8º. de la Ley 57 de 1985, en concordancia con el literal e) del artículo 2º., artículos 1º., 2º., y 4º. de la Ley 11 de 1979, Capítulos I y II del Decreto 865 de 1988 y artículo 43 del C.C.A., argumentando que los proyectos supralegales citados se transgredieron por cuanto siendo Colombia un estado de derecho en el que se da prevalencia al interés social y se garantiza su efectividad (arts 2º. y 58 Const. Pol.), el Consejo Superior de la Universidad demandada se apartó de tales principios, al desconocer las normas que amparan el ejercicio profesional de bibliotecólogo -Ley 11 de 1979 y Decreto 865 de 1988-, las cuales reconocen dicha profesión y determinan los cargos que han de ser ejercidos por tales profesionales, pues al consignar en los artículos 10, 12, 16, 18, 20 y 22 del Acuerdo enjuiciado que para desempeñar el cargo de Director del Departamento de Bibliotecas se requiere, en defecto del título profesional en bibliotecología, ser profesor asociado de la Universidad y tener por lo menos un año de experiencia en el manejo de bibliotecas universitarias; para ocupar el de Subdirector, del mismo departamento, se precisa ostentar grado universitario, estudios en bibliotecología no inferiores a dos años o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cinco años o ser profesor asistente de la Universidad; para ejercer el de Coordinador de la dicha dependencia, es menester tener título universitario, más estudios de bibliotecología no inferiores a un año o experiencia en bibliotecología no inferior a cuatro años, o para el de jefatura de sección ibídem, se requiere grado universitario y estudios de bibliotecología no inferiores a un año o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años; para el ejercicio del empleo de jefe de una biblioteca especializada, es necesario contar con grado universitario, cursos en bibliotecología o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a tres años y para ser coordinador de esta clase de bibliotecas, es indispensable ser profesor asistente de la Universidad, tener amplio conocimiento de la bibliografía en el campo de la especialización de la respectiva biblioteca, dicho órgano administrativo -Consejo Superior- pasó por alto que la bibliotecología es una profesión y que para obtener el título en esta disciplina, es indispensable cursar estudios en la modalidad de formación universitaria conducentes a la obtención del título de licenciado en esa materia.
Por tanto, concluye el demandante, como se desconocieron normas superiores, las disposiciones enjuiciadas en los aspectos referidos deben ser declaradas nulas.
Resalta también el libelista que con tales normas se desconoce el derecho de quienes por ostentar el título de bibliotecólogos están amparados por la presunción de idoneidad para el ejercicio de esa profesión y tienen la protección legal que le otorga la ley 11 de 1979 y el decreto 865 de 1988, al impedírseles mediante maniobras jurídicas, consistentes en comisionar profesores de otras especialidades para desempeñar los aludidos destinos, el ejercicio de la misma y se vulneran los derechos de los estudiantes y profesores y del público en general, de utilizar servicios estatales adecuadamente organizados y dirigidos por personal idóneo en la materia.
Advierte igualmente que el Consejo Superior infringió el artículo 6º. De la Carta Política, por cuanto ni la constitución ni la ley le autorizaban para extender la posibilidad de que el ejercicio de los cargos en el Departamento de Bibliotecas de la Universidad, pudiera efectuarse por profesores en comisión de especialidades ajenas a la formación universitaria en bibliotecología, así como el artículo 26, porque se desconocieron las disposiciones de la Ley 11 de 1979 y del decreto 865 de 1988, que prevén que para el ejercicio de la bibliotecología se requiere ser profesional en la materia y acreditar la matrícula respectiva.
ALEGATOS
Al alegar de conclusión (folios 83 y 84) la parte actora insiste en los argumentos expuestos y allega al expediente, con el fin de que sea analizada, la sentencia proferida el 26 de noviembre de 1993 por la Sección Primera de esta Corporación, en el expediente número 2559, actor: María Eugenia Mantilla (folios 74 a 80), en la cual se denegó la nulidad del artículo 2º. Del decreto 865 de 1988 que estableció que a partir de un año contado después de su vigencia solamente los que posean la calidad de bibliotecólogos al tenor de lo dispuesto en la ley 11 de 1979, podrán desempeñar los cargos a que se refiere el artículo 3º. De dicha ley.
La Procuraduría Novena delegada en lo contencioso, no emitió concepto de fondo sobre la presente contención.
Surtido el trámite de ley, se procede a decidir, previas las siguientes
CONSIDERACIONES
Las normas acusadas forman parte del Acuerdo número 48 del 28 de junio de 1989, del Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia (folios 9 a 19), por el cual se estableció el estatuto orgánico del Departamento de Biblioteca de la misma -sede Bogotá-, y que en lo pertinente rezan:
"Artículo 10.- Para ser Director del DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECAS se requiere cumplir los requisitos del cargo y tener estudios de postgrado en bibliotecología o ser Profesor Asociado de la Universidad y tener por lo menos un año de experiencia en el manejo de bibliotecas universitarias.
Artículo 12.- Para desempeñar la Subdirección del DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECAS se requiere, como mínimo, tener grado universitario y, además, estudios en bibliotecología no inferiores a dos años, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cinco años, o ser profesor asistente de la Universidad.
Artículo 16.- Para desempeñar la Coordinación del DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECAS se requiere tener grado universitario y, además, estudios de bibliotecología no inferiores a un año o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años.
Artículo 18.- Para desempeñar una JEFATURA DE SECCION del Departamento de Bibliotecas se requiere tener grado universitario y, además, estudios en bibliotecología no inferiores a un año, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años.
Artículo 20.- Para ser Jefe de una BBIBLIOTECA ESPECIALIZADA se requiere tener grado universitario y, además, cursos en bibliotecología o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a tres años.
Artículo 22.- Para ser Coordinador Académico de una BIBLIOTECA ESPECIALIZADA del Departamento de Bibliotecas se requiere ser, por lo menos, Profesor Asistente de la Universidad y tener amplio conocimiento de la bibliografía en el campo de especialización de la respectiva biblioteca" (folios 12 a 16).
Estas disposiciones se atacan en la medida en que dan la posibilidad a personas ajenas a la condición de bibliotecólogos de ocupar los empleos a que aluden.
La ley 11 de 1979, por la cual se reconoció la profesión de bibliotecólogo y se reglamentó su ejercicio, en su artículo 3º. Dispuso:
"A partir de un año, contado después de la vigencia de la presente Ley, podrán desempeñar los cargos de Directores, Jefes o cualquier otra denominación que se dé a éstos, en el Sistema Nacional de Información, en bibliotecas, centros de documentación y en programas de desarrollo bibliotecario, de las siguientes entidades:
1. Dependencias, entidades, establecimientos de carácter oficial; empresas industriales y comerciales del Estado; sociedades de economía mixta de orden nacional e institutos descentralizados.
2. Instituciones de educación superior oficiales y/o privadas.
3. Entidades privadas, con o sin ánimo de lucro, cuyo fondo bibliográfico exceda de 3.000 volúmenes y además sus bibliotecas presten servicios de consulta para el público, sus afiliados o sus trabajadores.
4. Instituciones privadas u oficiales, de educación primaria o secundaria, cuyas bibliotecas tengan más de 5.000 volúmenes".
Por su parte, el Decreto Reglamentario 865 de 1988, en su artículo 2º., estatuye:
"De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4º. De la Ley 11 de 1979, solamente quienes posean la calidad de Bibliotecólogo, al tenor de lo dispuesto en la citada ley, podrán desempeñar los cargos a que se refiere este mismo artículo".
Cabe observar que cuando la norma transcrita hace referencia al artículo 4º. De la ley mencionada, la cita correcta es el artículo 3º. de la misma, dado que esta disposición legal es la que señala los cargos que pueden desempeñarse por quienes tengan la calidad de bibliotecólogos.
A la luz de este marco normativo invocado como violado por el libelista, se establecerá si las normas enjuiciadas son o no contrarias a derecho.
En primer término se anota que el Acuerdo 48 de 1989, se expidió con el fin de mejorar los servicios que presta la Biblioteca de la Universidad Nacional de Colombia y de dotarla de una estructura y de mecanismos que le permitieran cumplir los fines propios de la biblioteca moderna.
Con esa misma finalidad, pero a nivel no de los servicios que presta una institución en particular, sino del conjunto de bibliotecas de las distintas dependencias oficiales y entidades privadas, el legislador en el artículo 3º. De la ley 11 de 1979, preceptuó que los cargos de directores, jefes o cualquier otra denominación que se dé a éstos, en bibliotecas, centros de documentación y en programas de desarrollo bibliotecario, de los organismos e instituciones oficiales y privadas en general, que ostenten las características allí contempladas, deben ser desempeñados por bibliotecólogos.
Como lo destacó la Sección Primera de esta Corporación, en fallo del 26 de noviembre de 1993 proferido en el expediente número 2559, actor: María Eugenia Mantilla, ponente: Dr. Miguel González Rodríguez; del contenido del artículo de la citada ley, se infiere "sin lugar a dudas, que la ley propende por que en las entidades señaladas en el mencionado artículo 3º., la actividad relacionada con biblioteca sólo pueda ser desempeñada por personas que hayan cursado los estudios indicados en el artículo 2º. y acrediten la existencia del título conferido en virtud de la culminación de tales estudios" (folio 79).
Los cargos de director, subdirectores de sistemas y administrativo, coordinador y jefes de sección del Departamento de Biblioteca de la Universidad Nacional, así como los de jefes de las bibliotecas especializadas y los coordinadores académicos de éstas, es obvio que corresponden al nivel directivo, esto es, tienen la connotación de jefes dentro del Departamento de Biblioteca de esa institución, lo cual se colige de la misma denominación que los identifica, que implica que las funciones que desempeñan corresponden a las de dirección, orientación, la formulación de políticas o adopción de programas para su ejecución. De tal manera que se impone concluir que respecto de ellos tiene plena operancia lo previsto en los artículos 3º. y 4º. de la ley 11 de 1979 y en decreto 865 de 1988, en el sentido de que los cargos de jefes de bibliotecas, centros de documentación y programas de desarrollo en las dependencias, entidades o establecimientos públicos y oficiales y en instituciones particulares, deben ser ejercidos por bibliotecólogos titulados, al tenor de lo dispuesto en dicha ley.
Por manera de cómo en los artículos demandados del Acuerdo No. 48 de 1989 del Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia, se previó que podría ser director del Departamento de Biblioteca un profesor asociado, sin determinar que éste debería ser bibliotecólogo, que para ser subdirector bastaba tener cualquier título universitario y no el señalado, o simplemente experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cinco años o ser profesor asistente; para ser coordinador, bastaba también con tener grado universitario en cualquier especialidad y no en la de bibliotecología, o simplemente estudios de un año en este ramo, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años y para ser jefes de sección en dicho departamento también se requería grado universitario en cualquier especialidad y estudios de bibliotecología no inferiores a un año, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años, resulta incontrovertible que los artículos pertinentes del acuerdo mencionado contrarían lo dispuesto en las normas comentadas de la ley 11 de 1979 y del decreto 865 de 1988.
Igualmente las disposiciones de dicho estatuto que consagraron los requisitos para ocupar los cargos de Jefes y Coordinadores Académicos de las bibliotecas especializadas, del departamento de bibliotecas de la Universidad Nacional de Colombia (arts. 20 y 22) conforme a las cuales para desempeñarse como tales, en su orden, se requiere tener grado universitario así sea diferente al de bibliotecólogo o tener experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a tres años y ser profesor asistente de la Universidad y tener conocimiento de la bibliografía en el campo de la especialización de la respectiva biblioteca, transgreden también los mandatos legales y reglamentarios citados, por cuento en ellos se desconoce la exigencia legal relacionada con la posesión del título de bibliotecólogo para desempeñar cargos de jefes en las bibliotecas oficiales, consagrada en tales estatutos.
De ahí que se imponga declarar la nulidad de todas las normas acusadas, con excepción del aparte del artículo 10 del acuerdo 48 de 1989 en cuanto establece que para ser director del departamento de bibliotecas de dicha institución se requiere cumplir los requisitos del cargo y tener estudios de postgrado en bibliotecología, puesto que para desempeñar los destinos allí especificados, consagran requisitos alternativos al de poseer título en bibliotecología, lo cual no es legalmente posible de acuerdo con las normas comentadas.
Finalmente dirá la Sala que para la aplicación y oponibilidad frente a terceros, del Acuerdo No. 48 de junio de 1989 es necesaria su publicación; pero que la falta de ese requisito no incide en su legalidad. Así lo ha sostenido el Consejo de Estado en numerosas ocasiones.
De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
1º.- Declárase la nulidad de los siguientes artículos del acuerdo número 48 de 1989 expedido por el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia, así:
Del artículo 10, la expresión: " o ser Profesor Asociado de la Universidad y tener por lo menos un año de experiencia en el manejo de bibliotecas universitarias".
Del artículo 12.- "Para desempeñar la Subdirección del DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECAS se requiere, como mínimo, tener grado universitario y, además, estudios en bibliotecología no inferiores a dos años, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cinco años, o ser profesor asistente de la Universidad".
Del artículo 16.- "Para desempeñar la Coordinación del DEPARTAMENTO DE BIBLIOTECAS se requiere tener grado universitario y, además, estudios de bibliotecología no inferiores a un año o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años".
Del artículo 18.- "Para desempeñar una JEFATURA DE SECCION del Departamento de Bibliotecas se requiere tener grado universitario y, además, estudios en bibliotecología no inferiores a un año, o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a cuatro años".
Del artículo 20.- " Para ser Jefe de una BBIBLIOTECA ESPECIALIZADA se requiere tener grado universitario y, además, cursos en bibliotecología o experiencia en trabajo bibliotecario no inferior a tres años".
Del artículo 22.- "Para ser Coordinador Académico de una BIBLIOTECA ESPECIALIZADA del Departamento de Bibliotecas se requiere ser, por lo menos, Profesor Asistente de la Universidad y tener amplio conocimiento de la bibliografía en el campo de especialización de la respectiva biblioteca".
Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 10 de abril de 1997.-
Firmado: ANTONIO ALVARADO CABRALES, CLARA FORERO DE CASTRO, DOLLY PEDRAZA DE ARENAS y MYRIAN VIRACACHA SANDOVAL COMO Secretaria Ad - Hoc
